神话中，“九龙治水”到最后，行云布雨之事却没有龙管。现实中，《深圳经济特区控制吸烟条例（修订草案）》（以下简称“《草案》”）规定12部门共同控烟，也经受着类似的质疑。《深圳经济特区控制吸烟条例》实行14年却未开出一张罚单，对此，有关部门曾解释称，“原条例规定仅由卫生行政部门一家负责控烟监督管理，致使监督难以到位，执法效果不理想”。
因此，条例修订者称，此次考虑到控烟涉及面广，场所众多，尤其是室内工作场所、室内公共场所和其他公共场所全面禁烟，有必要根据分类管理的原则建立多部门综合执法的模式。
在借鉴天津、上海、哈尔滨、广州等地近期控烟法规的做法后，《草案》明确将教育、人力资源、交通运输、公安、市场监管、文体旅游、民政、城管、经贸信息、科技创新、住房建设等12个相关部门赋予控烟监管职责，并认为这有利于提高控烟执法可操作性、降低行政成本。
12个部门能否管好一支烟？除了公安部门，其他部门能否有效处罚和有威慑力？以上这些问题，成为外界最多的质疑。此外，在控烟场所发现吸烟后，各部门能否快速到场处理也成为延伸出来的新问题，因此各部门如何配合条例的规定重置人手也是关注的要点之一。
“多龙治水”
不如“一龙管水”
质疑
政府部门多头执法的弊端令许多人心存担忧。
“混乱的执法界限肯定会产生推诿扯皮的现象。”市民代表金焰在听证会上道出这一担忧。在他看来，12个部门参与综合执法，其职能肯定有重合交叉之处，这些“灰色地带”往往会使多头管理难于推进。
深圳大学行政法学副教授宋为民也认为，不是牌子挂得多就能执法，而是要有人能去执法，“因为禁烟不仅关乎执法权，更关乎执法队伍的配备”。他担心如果教育、民政等部门为此专门组建执法队伍，将不适当地耗费大量公共资源。而华南师范大学法学院院长崔卓兰则担忧，多头执法容易造成重复处罚或处罚过重。
专门指派一个部门为执法主体，是质疑者普遍的建议。
金焰认为，从职能分工和执法力量来看，城管部门最适合担当执法主体。“控烟属于市容环境管理工作，而且城管在每个街道都有对应部门，执法力量有保障，以前他们也承担过市场监督管理部门移交的职能”。
“警察执法才有强制性、机动性，一般也被管理者认可。”市民颜雪明说。持有类似观点的宋为民认为，警察执法更具专业性，“给其他部门增派控烟的执法人手，不如增加警力”。他建议，警方可以在控烟重点区域，例如人流密集的公共场所加强执法，对违规吸烟者给予行政处罚，而其他行政机关需要做的是辅助警方履行管理义务。
“如果由警察执法，他们不会太忙吗？他们难道要每天忙着开吸烟罚单吗？如果交给城管部门，现在社会对城管的形象已经很不好了，这样会不会造成更大的矛盾。若交给卫生环保部门，他们能胜任这项工作吗？”崔卓兰以三连问道出对单个部门执法将可能面临的窘境。
明确职能
可避免部门扯皮
解释
事实上，深圳警方的控烟工作已经启动多时，其法律依据是《深圳经济特区消防条例》。据龙岗区一位不愿具名的派出所教导员介绍，从2009年开始，他们常去网吧、加油站等场所控烟。
但也有来自公安和城管部门的执法人员表示，日常工作已不堪重负，难以想象成为单独的执法主体后工作如何开展。“公众一方面反对警权扩大，一方面又希望警察处理一切。”一位不愿具名的深圳警员说。
“立法时首先要考虑执法的可操作性。”市卫人委工作人员张欣在阐释立法过程时表示，以深圳目前的人员编制，只能实行多部门联合执法，如果在控烟条例修改稿中明确规定监管职责，则互相推诿的问题不会存在。“从国内其他城市的经验来看，联合执法是可行的”。
深圳大学法学院副教授赵明昕亦指出，许多法律法规执行得不理想，与执法体系和人手配置有关，多部门执法是无奈之举。据其分析，执法部门中只有公安有强制执法权，这就容易造成执法力度不足。“比如有人吸烟，首先要知道他是谁，而现行法律规定，只有公安部门才有权力查看公民身份证。因此，卫生、城管等部门遇到问题就会执行不下去。”
赵明昕表示，在上海，控烟工作是由警察来担任执法主体的。但是对于深圳来说，警察队伍规模偏小、警力不足是一道痼疾——执法部门根据户籍人口配置人员，但深圳的外来人口比户籍人口多得多，就必然导致警力不足，“在这种情况下，很多治安事件警察都未必管得过来，再让他们负责控烟，未必就能管好。”
他进一步提出，应参照香港卫生署控烟办公室拥有强制执法权的经验，赋予某些部门在控烟事务上以强制执法权，否则，“对抗拒执法的人而言，控烟根本没有威慑力”。
加强协调
是部门合作关键
建议
记者了解到，深圳的邻居广州早在2009年便实行了多部门联合控烟，参与执法的部门更是多达15个。广州控烟协会常务副会长陈万鹏告诉记者，事实上，广州多部门联合执法的经验来自香港和新加坡。
据国际防痨及肺疾病联合会控烟技术顾问尹慧儿医生介绍，控烟立法在香港亦经历过数次讨论，香港立法会在2005—2006年讨论修订《吸烟（公众卫生）条例草案》时，立法委员会曾与政府举行57次会议，其中一次会议历时一整天。会议讨论的一个焦点便是——禁烟执法面广、量大，如何执行？答案之一便是有效的执法。
目前，香港政府控烟的执行机构是香港卫生署控烟办公室，而控烟执法则是由多个部门来完成。执法人员包括控烟办公室的控烟督察、警务人员、康乐及文化事务署指定人员、食物环境卫生署指定人员和房屋署指定人员。上述三个署的工作人员，需要分别负责自己所下辖的公共设施和场地、公共街市和小贩市场及公共屋邨内的法定禁烟区。他们在各自的管辖范围内，可以发出直接定额罚款通知书，而不作事先的口头警告。控烟办公室的督察人手则负责协调整体控烟过程。
“多部门合作会导致推诿，这是对管理模式的误解。”陈万鹏认为，控烟这种特殊执法活动，任何一个部门单靠自己的力量都不可能做好，“广州的控烟模式是15个部门相互配合，控烟办公室负责统筹和评估”。
从广州的模式中似可瞥见深圳控烟修订案的影子。例如，食品药品监督管理局负责餐饮业的控烟，交通部门负责交通场所的控烟，而市场监督部门则负责商店商场，教育和劳动部门则分别负责普通学校、技校的控烟执法检查。“每个部门按自己职能分工来管具体场所，相互之间不会扯皮，也没有矛盾。”陈万鹏说。
“无论深圳还是广州，最应该学习的还是香港的执法力度和部门协调能力。”陈万鹏指出，近两年来，广州也在逐步明确控烟办的统筹和协调权力，“加强协调部门的作用，是各部门合作的关键。”
问卷调查
最近几天，本报以“您认为在公共场合吸烟罚多少钱合适”为主题，在网上启动问卷调查，并带着纸质问卷前往深圳大街小巷面访。共有60位市民参与了本报的随机问卷调查。其中，近六成市民支持对吸烟者罚款200元，半数以上市民认为，控制吸烟场所的经营者，应对室内空气质量负更大责任。
1.近六成市民支持吸烟罚款200元
“有人在禁烟区吸烟，不听劝阻且拒不改正的，应罚款多少？”在这个问题上，约59的市民选择了最高额度200元。还有三成市民选择罚款100元。记者注意到，不吸烟者更倾向于选择更高额度，而家中有人吸烟者则会“手下留情”
在记者所做的纸质问卷调查中，选择“罚款200元”的市民，有65明确表示讨厌烟味，他们中近七成表示身边的亲朋好友无人抽烟，令自己感到头疼的烟味都来自公共场合。
2.半数人认为场所经营者责任更大
限制吸烟场所的经营者或管理者不设置吸烟室又不禁止吸烟，且逾期不改正的，应罚款多少？
选择5000元、1万元、1万至3万元、3万元的市民几乎都占到了24—25，而1万元这个罚款额度略占人数优势。
记者注意到，受调者考量限制吸烟场所经营者罚款额度的依据，更多是基于个人收入状况所作出的判断。而半数以上的受调者认为，限制吸烟场所之所以弥漫烟臭味，更多应该问责场所经营者而非吸烟者。
3.七成市民痛恨向未成年人卖烟
在对“限制吸烟场所的经营者或管理者设置的吸烟室不符合规定且逾期不改正”这一情形的处罚额度上，近四成市民支持罚款2万元，有三成建议罚款5000元，超过两成支持罚款1万元。“禁止吸烟场所和限制吸烟场所的经营者或者管理者未履行控烟职责且逾期不改正应该罚款多少？”在这个问题上，近三成市民选择罚款5000元至1万元，这也是投票者最多的一个选项。而支持罚款3万元的市民占到受访者的两成。七成市民对向未成年人售卖香烟表示出深恶痛绝的态度。46的市民支持罚款1万元。还有2位市民告诉记者，应该罚款10万元，1位市民表示罚款越高越好。
