中国大部制改革的谜思与深化改革展望

发布日期：2016/6/1 12:27:54 浏览：925

关于大部门体制，目前存在一些谜思，如认为大部制改革的主要目标就是减少政府机构数量；大部门制可以根本消除部门间职能交叉问题；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。这些观念不完全符合大部制的实质。构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构，即：核心职能或决策意义上的大部门体制；职能有机统一而非机械整合；决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；行政层级设置合理，权责划分清晰、一致。构建上述四个体制机制，并推进大部制的配套改革，应该是下一步深化大部门制改革的重点内容。

大部制改革是我国行政管理体制改革的重要内容。近年来，我国在探索实行大部门体制方面取得了重要进展和经验。但是，对于大部门体制，目前还存在一些谜思。如认为大部制的主要目标就是减少政府机构的数量；大部门制可以消除部门间职能交叉的问题，如果职能还存在交叉，那一定是大部门制设计还不够科学；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。谜思是英文myth的音译新词（新版《现代汉语词典》尚未收入），是指似是而非、没有事实依据的理论和观点。将上述观点称为谜思，是因为这些观点有一定道理，但又不完全符合实际，是一些似是而非或者至少不完全正确的观点。因此，对关于大部门制的上述谜思进行辨析，对正确理解中央关于职能有机统一的大部门体制的内涵和特征，深化我国大部门制改革，避免大部门体制改革出现误区，更好地发挥大部门体制的作用，具有重要的理论和现实意义。

一、大部门体制的谜思及其辨析

（一）大部制改革的主要目标就是简单减少政府机构数量？

长期以来，基于政府是必要的恶的理论假设渔农自然护理署卫生署，“小政府、大社会”被视为理想的公共管理模式，“守夜人”也成为政府角色的形象概括。但事实上，随着经济社会发展，政府角色从单纯的守夜人同时变为调控者和监管者。政府职能则是“该有的有，该无的无；该大的大，该小的小”；既不是“无限的”、也不是“虚弱的”。在必须履行的职能上，政府机构的数量和规模均维持在适宜的水平上。因此，不能简单地用“小政府”来概括现代政府的特征，“有限政府”、“强政府”，并配以“大社会”，才是现代政府应有的特征。这是欧美发达国家政府的普遍经验。

在大部门制改革的过程中，存在着片面追求精简机构数量的倾向，用政府机构的总数量来衡量机构改革的力度和成效。这显然有失偏颇，也是对现代政府机构设置和大部门体制的误读。

发达国家和地区进入国家干预资本主义以后，特别是二战以后，政府规模均经历了大的扩张，导致行政国家的出现酒店。为了抑制机构的过于膨胀，发达国家和地区开展了以新公共管理为主要内容的政府改革运动，试图限制政府规模，控制行政权和行政成本的膨胀。但是，1980年代以来的政府改革运动，是对二战后政府机构过于膨胀的反动，是一种“辩证的否定”，其公共服务职能及机构设置，仍然遵循必要和适宜的原则，核心的必要的公共服务职能、机构及人员，并没有大幅削减香港。因此，这些国家和地区的政府并没有变成“小政府”，而仍然是适宜的，具有足够行政能力的政府。

在关于大部制的讨论中，发达国家和地区政府组成部门数量，常常为人们所称道，如美国联邦政府部门只有15个，新加坡政府部门为15个，商务及经济发展局决策局为12个，等等。在这样的话语体系下，似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。但事实上，发达国家和地区除了这些政府部门外，还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门，承担特定领域的行政管理职能，只是它们不是以政府部门的形式出现（有的还隶属于代议机构）。如美国政府机构除15个大部外，还有包括环境保护署、中央情报局等在内的独立机构70个，有包括白宫办公厅、经济管理和预算局、科学技术办公室等在内的总统办事机构约10个，有大量隶属政府部门但履行职能相对独立的二级局，如美国食品药品监督管理局等（见图1）社区。香港特别行政区除12个决策局外，还有各类执行机构、办事机构60余个，包括审计署、廉政公署、地政署、规划署、水务署、渔农署、食环署、行政署等等（见图2）物流；此外，还有法定机构等相关政府机构71个旅游。新加坡政府除大部外，还有60多个法定机构，包括国防科技局、经济发展委员会、能源市场管理局、建屋发展局、国家环境局等等（见图3）公司。

图1美国联邦行政机构

香港经济贸易办事处

图2香港特别行政区政府机构

行政长官

公务员录用委员会

申诉专员公署

廉政公署

审计署

律政司司长

律政司

行政署

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