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世界主要经济体公共部门注册会计师审计制度的经验

发布日期:2016/6/15 9:25:55 浏览:1053

英国

公共部门划分标准、法规体系与法定审计要求英国对公共部门有较为明确的定义。英国的国家统计办公室(ONS)指出,区分一个单位属于公共部门还是私营部门的关键是“这个单位是否受政府控制”。ONS还进一步给出判断是否存在“政府控制”应考虑的具体方面,比如政府有权任命和罢免该单位的管理层、制定该单位的政策等。在这个定义下,英国的公共部门主要包括中央及地方政府部门、国家医疗机构(NHS)、基金会和高校。

其他一些非营利组织(如慈善机构)。按照上述公共部门的定义不属于公共部门,但从其职能来看也不属于私营部门,因而通常被作为单独一个部门来看待。

在英国,上述纳入公共部门范畴的单位在各自适用的法规体系下都需要进行财务审计。其中,国家审计法案(TheNationalAuditAct1983)及政府资源和账户法案(TheGovernment

ResourcesandAccountsAct2000)

明确了中央政府的财务审计要求和国家审计机关(NAO)对中央政府的审计职责;地方审计和责任法案(LocalAuditandAccountabilityAct2014)明确了对地方政府及医疗机构的财务审计要求;与英国高校审计相关的法规包括高等教育法案以及高等教育基金委员会设定的审计实务规范(AuditCodeofPractice)。前者规定了外部审计要求,后者明确了外部审计的审计目标。除上述财务审计要求外,NAO还负责检查各政府部门及医疗机构财政资金的使用是否合理、有效,类似于绩效评价、合规性审计。

公共部门会计审计准则体系建设英国针对中央政府、地方政府、国家医疗机构、基金会以及高校分别制定了各自适用的会计核算和财务报告制度。

当然,这些制度并不是完全独立的,而是基本建立在国际财务报告准则(IFRS)的基础上,根据各类公共部门经营活动的特性加入特别的解释和指南,形成适合该部门的会计核算和财务报告制度。

IFRS更新时,这些体系也会随之作出相应的更新。英国对非营利组织也制定了一些专门的会计制度和指南。

在审计准则方面,地方审计和责任法案生效前,英国的审计委员会颁布过一套审计实务准则(CodeofAuditPractice)。地方政府的审计工作,无论由审计委员会自己执行,还是聘用会计师事务所执行,均须遵循这套审计实务准则。地方审计和责任法案生效后,英国公共部门的审计都按照英国的一般审计准则(与国际审计准则接近)执行。当然,考虑到公共部门与企业在业务性质、适用的会计准则和财务报告编制框架等方面存在差异,英国的财务报告委员会(FRC)也出具了一套关于公共部门审计的实务说明(PracticeNote10,PN10),用以指导公共部门中的一些特殊事项。同时,对于公共部门,除了常规的财务报表审计外,NAO还执行其他类别的审计(如合规性审计)。PN10也针对这些审计给出了一些指引。

公共部门注册会计师审计委托模式、监管情况和费用安排在英国,中央政府的审计由NAO执行;在2015年3月31日之前,地方政府和医疗机构的审计,由审计委员会全权负责。审计委员会可选择安排政府审计师进行审计或者任命会计师事务所进行审计。自2015年3月31日起,审计委员会不再履行该职责,地方政府审计工作全部由会计师事务所执行。地方政府协会成立的公共部门审计任命有限公司(PSAA)负责安排地方政府的审计工作。PSAA独立于政府,经立法授权,负责地方政府部门和医疗机构的审计师的任命和其他相关安排。基金会和高校自行委托审计师进行审计。

关于公共部门注册会计师审计的监管,首先,审计师的选聘过程已包含了对审计师胜任能力的审核,确保审计师具有足够的资质和经验。其次,PSAA也会对其任命的审计师执行的审计工作进行质量复核。最后,FRC统一负责监管所有注册会计师的审计工作。

对于公共部门审计费用的安排,NAO拥有独立的财政预算,其执行审计工作不向被审计单位收取费用。其他由会计师事务所执行的审计均由被审计单位承担审计费用。其中若属于PSAA权责范围内的审计,审计费用由PSAA确定、被审计单位承担。

美国

公共部门划分标准、法规体系与法定审计要求美国对于公共部门没有明确的定义和划分标准,通常联邦政府、各级州和地方政府机关属于公共部门的范畴。除此之外,一些公共服务的单位,比如医院、学校、公共事业单位以及其他一些非营利组织,可能被部分纳入公共部门的范畴。例如,美国的医院中大概有15是私人拥有的,其中一些还是上市公司;大学分为公立大学和私立大学;一些公共事业服务也可能由私营企业提供。而其他一些非营利组织,更是涉及各行各业,组织形式也多种多样,既有政府主导和支持的非营利组织(如美国公共广播公司,CPB),又有一些自发的民间非营利组织(如FairVote)。因此在美国,即使是同一行业,从事同样的业务,但由于其所有者或运营控制方不同,也会出现部分业务归属于公共部门、部分业务归属于私营部门的现象。在实际操作中,很难以“一刀切”的方式对公共部门进行划分。

美国的上述公共部门分布格局是由其政治经济体系决定的,美国经济的私有化程度较高,很多社会经济职能由公共部门和私营部门共同承担。此外,美国的政治体系具有“分权制衡”的特征,联邦政府与州政府各自拥有相对独立的管辖权。这样的政治经济体系就增加了公共部门审计相关法律法规建设的难度。

因此,美国在很长一段时间内对公共部门的审计缺乏统一的法规体系约束。这一状况一直持续到1984年单一审计法案(SingleAuditActof1984)以及1990年财务总监法案(TheChiefFinancialOfficerandFederalFinancialReformActof1990,

CFOAct)的出台。前者针对所有接受联邦政府财政拨款的州和地方政府部门以及非营利组织,若其在一个财政年度内得到的联邦政府拨款超过一定金额,均须进行年度法定审计;后者则针对各联邦政府部门,制定了其年度财务报告规范和法定审计要求。同时,单一审计法案还进一步规定,审计的内容除财务报表是否公允列报外,还包括被审计单位内部控制的设计和执行是否符合相关法律要求,以及该单位对联邦拨款的使用是否符合相关法律的规定,并最终形成一份审计报告。除此之外,医院、学校、公共事业单位以及其他一些非营利组织的审计也应遵守其相应的行业法规。

公共部门会计审计准则体系建设对于公共部门,美国拥有两套政府会计准则,一套是由政府会计准则委员会(GASB)颁布的政府会计准则(GASBcodifications),适用于各州和地方政府,一套是由联邦政府会计准则咨询委员会(FASAB)颁布的联邦政府会计指南(FASABHandbook),适用于联邦政府。其他单位,如医院、学校及其他非营利组织,部分属于公共部门,部分属于私营部门,因而,同为学校或者医院,尽管从事的活动没有区别,但有的适用GASB的准则,有的适用一般企业的会计准则。

美国的一般企业会计准则由财务会计准则委员会(FASB)制定,由于非营利组织的经营活动与一般企业存在差别,FASB也针对非营利组织按行业颁布了一些特别的解释和指南。

在审计准则方面,美国制定了一套专门的政府审计准则,即由美国的政府责任办公室(GAO)颁布的一般公认政府审计准则(GAGAS)。GAGAS的适用范围由一系列具体的法案来规定,包括上文提到的财务总监法案、单一审计法案等。大体而言,联邦和地方政府部门的审计通常适用GAGAS;联邦和地方政府及其他非营利组织,如果接受联邦拨款,且达到单一审计法案中规定需要进行年度审计时,也适用GAGAS。那些不适用GAGAS的地方政府组织和非营利组织(例如私立学校、医院等)则适用美国注册会计师协会(AICPA)颁布的行业审计制度。在GAGAS适用范围内执行的审计,审计师无论是政府审计机关还是会计师事务所及其注册会计师,均须按照GAGAS执行其审计工作。

公共部门注册会计师审计委托模式、监管情况和费用安排在美国,各个公共部门在各自适用的法规体系下,依据联邦采购程序选聘其审计师。在选聘过程中,美国还强调竞争机制的重要性。尽管政府审计机关和会计师事务所均可执行公共部门审计,但政府审计机关与会计师事务所不会同时参与一项审计的竞标。各公共部门单位的相关负责人首先确定选用政府审计机关还是会计师事务所对其进行审计。

若确定由会计师事务所进行审计,则通过公开招标的方式选取最适合的会计师事务所作为其审计师。美国各级政府部门都设有监察长(InspectorGeneral,IG),由其负责该部门的审计监管工作。审计师的选择和任命也是IG的主要职责之一。需要指出的是,无论是政府审计机关还是会计师事务所,负责公共部门审计的审计师都必须取得美国注册会计师资格。

对于公共部门注册会计师审计的监管,美国要求每个政府部门的IG采取适当的措施,对会计师事务所提供的审计服务实施监督,确保执行的审计工作均遵守了相关的准则与法规。此外,GAO与其他一些与政府审计相关的机构,例如行政管理和预算局(OfficeofManagementandBudget,OMB)也会对会计师事务所开展的政府部门审计工作实施一定的监督。

公共部门注册会计师审计的费用基本上由被审计单位承担。纳入政府财政预算管理范畴的公共部门,其法定审计费用也包括在预算范围内。

除上述法定审计业务外,注册会计师还可承接公共部门的其他审计业务。

比如,美国的州和市镇一级政府常常通过发行政府债券的方式进行融资,发行的程序与一般公司债券类似,需要提交和披露一系列发行文件,其中一项重要内容即经审计的历史财务报表。发行后也需要披露经审计的年度财务信息。美国证监会对这些持续披露要求进行了明确的规定,而这些财务信息的审计工作通常都由注册会计师完成。其他一些非营利组织也常常根据出资者的要求聘用注册会计师对其财务状况进行审计。

加拿大

公共部门划分标准、法规体系与法定审计要求与英国相似,加拿大将公共部门定义为“所有被政府控制的单位”。根据这一定义,加拿大的公共部门包括各级政府机关(包括中央政府及省和地方政府)、国有企业以及所有政府控制的其他组织。其中,针对国有企业,加拿大又将其进一步划分为两类,一种称为“皇家企业”,这类企业直接向议会报告,因而较少受到各级政府部门的政治干扰,涉及的行业主要包括交通、能源、通信和媒体等公共服务行业;另一种叫做“政府商业企业(GBE)”,这类企业由政府控制,但主要是为商业目的而设立的,按市场规则经营。

加拿大的财务管理法案(FinancialAdministrationAct)规定了公共部门的财务报告要求和审计要求,同时也授予加拿大政府审计机关执行公共部门(GBE除外)审计的职责。而审计长法案(AuditorGeneralAct)则明确了审计机关执行公共部门审计的具体权力。

根据审计长法案的规定,加拿大政府审计机关除须按照财务管理法案执行公共部门的财务报表审计外,还可以在其职权范围内,执行其他审计工作,比如绩效评价、合规性审计等。对于GBE,由于其主要从事市场化经营活动,以营利为目的,公司的组织形式、经营目标等均与一般私营部门的企业无重大差别,因此,其财务报表审计主要依据公司法的规定或基于市场需求,由公司的审计委员会或类似机构聘请独立的会计师事务所实施。

公共部门会计审计准则体系建设加拿大的公共部门会计准则委员会(PSAB)颁布了公共部门会计准则

PublicSectorAccountingStandards),适

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