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香港虚拟资产发牌制度公众咨询总结(全文)

发布日期:2021/6/16 19:30:10 浏览:177

来源时间为:2021-5-21

特约记者王晓梅

2021年5月21日,香港财经事务及库务局(财库局)披露了《“有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询”咨询总结》

奇点财经获得上述咨询总结的全文,现全文公布以飨读者。

******以下为部分******

有关香港加强打击洗钱

及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询

咨询总结

财经事务及库务局

二零二一年五月

第一章

简介

1.1财经事务及库务局在二零二零年十一月三日至二零二一年一月三十一日期间就有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议进行公众咨询。有关建议包括在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》(第615章)(《打击洗钱条例》)下(a)建立虚拟资产服务提供商发牌制度;(b)建立贵重金属及宝石交易商两级注册制度;以及(c)作出杂项技术修订。

1.2在咨询期结束时我们就建议收到79份意见书,其中47份集中就虚拟资产服务提供商的规管发表意见,另有13份集中就贵重金属及宝石交易商的规管发表意见,其余的意见书则就所有建议以及香港打击洗钱及恐怖分子资金筹集的制度作出整体回应。回应者来自不同背景,包括业界组织和专业团体、政党、个别企业或公司,以及个别公众人士。响应者名单载于附件一,而响应者的背景分析载于附件二。在咨询期内我们共出席了15场咨询会听取主要持份者的意见。出席咨询会的业界组织名单载于附件三。

1.3整体而言,各界普遍支持政府根据国际标准,致力加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集制度,以维持香港作为国际金融中心的地位。大部分响应者赞同立法建议的整体方向、原则和主要框架。他们理解规管虚拟资产服务提供商和贵重金属及宝石交易商的需要,以履行香港作为财务行动特别组织(特别组织)成员须肩负的责任,亦同意在进行这次修例工作时,应设立有效制度以减低有关行业的洗钱及恐怖分子资金筹集风险,并尽量减低对业界造成的负担和合规成本,在两者中取得平衡。响应者亦就立法建议的详细涵盖范围和细节发表了意见,大致上反映其行业利益或业界背景。我们会于第二至四章概述接获的意见和我们的响应。

1.4在此我们希望向所有提交意见书和参加咨询会的人士就立法建议提供了宝贵意见表达谢意。考虑到这些意见,我们会适度调整立法建议的相应内容,以响应持份者的关注。我们会在第二至四章详细论述,并在第五章提出未来路向。

1.5受响应者普遍支持立法工作的鼓舞,我们会根据咨询总结,着手拟备《打击洗钱条例》修订条例草案,目标是在2021-22立法年度把修订条例草案提交立法会审议。

第二章

有关建立虚拟资产服务提供商发牌制度的建议

收到的意见和我们的响应

概论

2.1就在《打击洗钱条例》下为虚拟资产服务提供商制定发牌制度的建议,我们共收到60份意见书。我们仔细分析了意见书的内容,下文综合意见书内提出的主要看法和我们的响应。

立法的需要

2.2近年,虚拟货币和其他虚拟世界资产类别的交易显著增加。虽然虚拟资产具发展潜力,但亦对全球金融系统构成重大的洗钱及恐怖分子资金筹集风险和对投资者保障带来相当的挑战。为应对虚拟资产活动的洗钱及恐怖分子资金筹集风险,特别组织在2019年2月修订其标准,规定成员地区须规管虚拟资产服务提供商,并监管它们实施打击洗钱及恐怖分子资金筹集措施的合规情况。特别组织要求各成员地区须要求虚拟资产服务提供商遵守与金融机构(特别组织要求规管的金融行业包括银行、证券公司、保险公司、金钱服务经营者、储值支付工具营运者、放债人和虚拟资产服务提供商)和指定非金融业(特别组织要求规管的指定非金融业包括赌场、法律专业人士、会计专业人士、地产代理、信托或公司服务提供商和贵重金属及宝石交易商)相同的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定。

2.3虚拟资产在香港并非法定货币,一般不获接纳为付款方式,但我们留意到市面上有不少虚拟资产交易活动。为把握金融创新带来的机遇,同时确保市场健康有序地发展,我们建议参考特别组织的标准在《打击洗钱条例》下为香港的虚拟资产服务提供商设立发牌制度。任何人士如有意进行经营虚拟资产交易所的受规管活动,须向证券及期货事务监察。

委员会(证监会)申请虚拟资产服务提供商牌照,并符合适当人选准则和其他规管要求。持牌虚拟资产服务提供商须遵守《打击洗钱条例》下有关打击洗钱及恐怖分子资金筹集的规定,以及其他为确保市场诚信及投资者利益而订的规管要求。

2.4鉴于虚拟资产行业是新兴行业,对金融体系构成重大洗钱及恐怖分子资金筹集风险,大多数回应者支持为本港的虚拟资产服务提供商制定法定发牌制度。响应者普遍支持规管制度的拟议方向和框架,以及由证监会作为制度的监管机构。

涵盖范围

2.5我们建议将经营虚拟资产交易所的业务指定为《打击洗钱条例》下的「受规管虚拟资产活动」,并规定有意在香港经营虚拟资产交易所的人,须根据《打击洗钱条例》向证监会申请牌照,以成为持牌虚拟资产服务提供商。

虚拟资产交易所是指容许或邀请客户落盘,以货币或虚拟资产买入或卖出任何虚拟资产,并在业务过程中曾保管、操控、控制或管有任何货币或虚拟资产的交易平台。

私人交易平台(私人交易平台是指那些只提供空间让虚拟资产买家和卖家展示买盘和卖盘(不管是否设有自动对盘机制),而有关买卖在空间以外进行的平台)若不会在任何时间管有客户的金钱或虚拟资产,而实际交易在该平台外进行,则不属规管范围内。

2.6根据特别组织的标准,虚拟资产将被界定为:

i)以数码形式表达、计算或储存价值的资产单位;

ii)其功能(或拟议功能)是作为公众接受的交易媒介,可作货物或服务付款、清偿债项或投资用途;和

iii)可透过电子方式转移、储存或买卖。该定义并不涵盖法定数码货币(包括中央银行发行的数码货币)、受《证券及期货条例》(第571章)规管的金融资产和某些封闭式、有限用途产品。

2.7大部分的回应者同意虚拟资产的拟议定义,以及经营虚拟资产交易所受规管活动的拟议涵盖范围。数字响应者认为规管范围应进一步包括其他虚拟资产活动,例如场外交易活动和私人交易平台。

有些响应者则希望厘清虚拟资产的定义,包括建议从定义中剔除的封闭式、有限用途产品范围、拟议定义是否涵盖所谓“稳定币”,以及拟议定义会否与储值支付工具(根据《支付系统及储值支付工具条例》(第584章),如有以下情况,某工具即属储值支付工具:

a)该工具可用作储存款额的价值,而该款额指符合以下说明的款额︰

i)不时存入该工具的;及

ii)是可根据该工具的规则储存于该工具的;及

b)该工具可作以下两项或其中一项用途︰

i)根据发行人作出的承诺(不论是明订或隐含的),用作就货品或服务付款的方法;

ii)根据发行人作出的承诺(不论是明订或隐含的),用作向另一人付款的方法)的定义重迭。

2.8现时的拟议涵盖范围是参考特别组织的标准和评估虚拟资产活动对香港带来的风险后所拟定的,我们注意到大多数响应者支持有关建议。

为免产生混淆,这里要说明的是虚拟资产的拟议定义并不涵盖现时受《支付系统及储值支付工具条例》(第584章)规管的储值支付工具。

封闭式、有限用途产品是指那些性质上不可转移、交易或互换的产品,例如飞行里数、信用卡奖赏、礼品卡、顾客奖赏计划、游戏代币等,这些产品不拟被纳入虚拟资产的定义。

虚拟资产的定义适用于各种形式的虚拟货币,不论其价值稳定(即所谓的“稳定币”)与否,亦不论其担保资产的类别。

因应虚拟资产市场不断发展,为确保法例具有弹性,我们会赋权证监会订明构成虚拟资产定义的特质,以及赋权财经事务及库务局局长可就一般情况或指定情况决定以数码形式表达的价值可否被视为虚拟资产。

2.9就一些响应者认为应将更多虚拟资产活动类别纳入规管,我们留意到特别组织拟议规管的活动类型——特别组织指明以下五类活动须受打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管,包括

1)进行虚拟资产与法定货币的交易;

2)进行一种或多种虚拟资产互相交易;

3)转移虚拟资产;

4)为虚拟资产提供托管或管理服务,或提供控制虚拟资产的工具;以及

5)为发行虚拟资产提供相关的金融服务。

虚拟资产交易所的业务模式是现时在香港所见最普遍和发展最成熟的。虽然特别组织所规管的虚拟资产活动亦可能以虚拟资产交易所以外的其他营运模式进行,但在香港虚拟资产交易所以外的其他虚拟资产活动并不普遍,而其资金流向亦可透过金融机构的打击洗钱及恐怖分子资金筹集措施得以掌握。

从事有关业务的人亦与其他公司或人士一样,须举报可疑交易,以及实施联合国安全理事会颁布的针对性金融制裁。

我们会不时检视本港的发展情况,并按市场发展考虑是否将有关业务纳入规管。目前而言我们会确保发牌制度具有足够弹性,以便在有需要时可将虚拟资产交易所以外的其他虚拟资产活动纳入规管。

发牌条件

资格

2.10考虑到虚拟资产交易所的有效运作有赖于一个具妥善规模和架构的常设机构,以确保其管治和延续性,我们建议只有在香港成立并有固定营业地点的公司,方会被考虑获发虚拟资产服务提供商牌照。不具备法人地位的自然人或商业模式并不符合资格申请牌照。一些响应者同意只有在本地成立的公司方可申请牌照,另有十多名响应者认为非本地成立的公司亦应被容许参与发牌制度。一名响应者要求厘清虚拟资产交易所在香港拥有固定营业地点的要求。

2.11作为国际金融中心,只要海外市场营运者能符合规管要求,我们欢迎来自世界各地的企业来港开设业务。有关在本地成立及在港有固定营业地点的要求乃考虑到业务需有一定的本地连系方可确保证监会可有效监管持牌虚拟资产服务提供者的操守和合规情况。

鉴于有一定市场意见倾向容许非本地成立的公司参与规管制度,同时考虑到有必要确保持牌虚拟资产服务提供商与香港有足够的连系使证监会能有效作出监督及执法,平衡相关考虑后我们会调整建议,容许在其他地方成立但在香港根据《公司条例》(第622章)注册的公司申请虚拟资产交易所牌照。

适当人选准则

2.12为确保持牌虚拟资产服务提供商的健全管理,我们建议申请人须符合适当人选准则,才可被考虑获发虚拟资产服务提供商牌照。

在考虑个别人士是否适当人选时,证监会会考虑各种相关因素,包括该人士是否曾在任何地方被裁定干犯洗钱或恐怖分子资金筹集罪行或其他严重罪行,或曾被裁定与欺诈、舞弊或不诚实行为有关的罪行;该人士是否曾经违反或有可能不遵守适用于持牌虚拟资产服务提供商的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定或其他规管要求;该人士的经验和相关资历;以及该人士是否信誉良好和财政稳健。

我们亦建议申请人须委任最少两名负责人员,对持牌人日后遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求负上责任。

2.13考虑到虚拟资产业务的性质及风险,大多数响应者支持申请人须符合适当人选准则,以及决定申请人是否符合适当人选准则的条件。这些规定也与受《打击洗钱条例》规管的金融机构和指定非金融业现时做法一致。基于问责的考虑,他们亦认同有必要要求持牌人委任最少两名负责人员在其违反规定或不符合要求时负上个人责任。一名响应者关注有关要求会造成的成本影响。

规管要求

2.14持牌虚拟资产服务提供商须遵守《打击洗钱条例》附表2所载的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定(主要为客户尽职审查和备存纪

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