来源时间为：2012-08-16
街区乱摆摊、噪音影响休息、公车不按规定停靠、邮政铺天盖地地寄垃圾广告、政府窗口人员服务态度差……算起来，这些都是小事儿，但遇上了却极度影响心情。而且，对这些公共服务失当却又不算违法的行为，除了抱怨几句，也很难找到解决的途径。但在香港，有一个特殊的机构，以“替你申诉，还你公道”为口号，通过独立、客观和公正的调查，处理市民对公营机构的投诉，提出切实可行的解决之道，从而确保香港的公共行政公平有效，而且问责开明，服务优良。这个机构就是申诉专员公署，申诉专员的英文名称是Ombudsman，但有知名文化人起了个颇有中国特色的别号———冤情调查特使。
“申诉若然理据足，专员为你解困局”，申诉公署专查政府行政失当
“申诉若然理据足，专员为你解困局”，来到香港上环信德中心招商局大厦30楼、申诉专员公署办公室入口旁，你就能看到玻璃镜框里装裱的这两个句子。句子简短干练，但已足够表达申诉专员公署的职责所在：对政府的行政失当有不满，只要有真凭实据，专员随时帮你查实解决。
香港没有纪委、监察局，也没有信访办，而申诉专员公署兼具这些部门的部分职能。
行政失当是由于法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展、行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈发突出。
随着社会的发展，不仅对行政违法行为，而且对行政失当行为加以监控已成为社会文明和进步的标志之一。申诉专员担当监察政府的角色，其使命就是应对行政失当的负面影响，确保官僚习性不会影响行政公平，公营机构向市民提供便捷的服务，防止滥用职权，及时纠正错误。
同时，在公职人员受到不公平指责时也能指出事实真相，促使公营机构不断提高服务质素和效率，公民权益得以全面保障。
电梯出问题，查到机电署道歉；乱发广告被查实，邮政立刻检讨改进
2008年底和2009年年初，香港连续发生了多起电梯事故，上演了多场“电梯惊魂”，有市民被电梯门夹伤，有市民被困电梯好几个小时，尤其是老年人和小孩子，因为坐了“忽上忽下”像“过山车”一样的电梯，长久都缓不过神来。由于香港机电署是直接负责电梯维修监管的部门，申诉专员对其展开了主动调查。申诉专员调阅了机电署的有关资料后发现，每年承建商都需检验电梯质量并向机电署递交证明书，但在2005年至2008年间，每年约有1.5万宗逾期交证明书的个案，而机电署4年来只发出2次催交通知书、1次禁止使用升降机通知书。同时，机电署虽有加强巡查及监管，但缺乏清晰维修标准。
申诉专员还发现，根据规定如果承建商在12个月内被机电署3次警告，机电署一般都要展开聆讯(即质询)，尽管过去几年里只有一家注册承建商符合聆讯条件，但负责该案的工程师却未向上司报告质询结果，也没有任何跟进。另外，由于电脑出错，机电署有4封警告信没有发出，还错发了5封警告信。
2009年8月27日，申诉专员黎年向媒体表示，目前的监管制度松散及执法不严，不排除近期的电梯事故与巡查不足有关。申诉专员公署正式对机电工程署提出13项改善电梯安全规管制度的建议并向全社会公开。就在当天晚些时侯，机电署就及时通过特区新闻处发表了声明，表示尊重申诉专员的意见，同意报告内提出的改善建议，并称正检讨现行电梯安全的规管制度，考虑修改有关法例条文，以提高电梯的维修保养水准。此外，还特意强调，“申诉专员报告中提出了十三项改善建议，其中有六项机电署在过去七个月已经先后实施，其余的七项改善措施正在制定中，并会在年底前推出”。必须承认，机电署及时检讨和改错，正因为有申诉公署如此强力的监督和查处机构。
没过多久，申诉专员又把矛头指向了香港邮政。香港邮政提供的“通函邮寄服务”(即邮政接受商家委托针对特定区域邮寄宣传广告)，每天都发出铺天盖地的宣传单张，形同滥用邮政服务，这类“垃圾”邮件既扰民又不环保，早在两年前申诉专员公署就接到市民投诉。公署经过两年调查后，2009年9月初完成调查报告，认为投诉成立，指这项服务不但漠视市民自由选择收取通函的权利，还侵扰住户私人生活。至于触犯基本法及《人权法》的指控，报告认为应交由法庭处理，署方对此不作回应。也是在当天晚些时侯，香港邮政对申诉专员报告作出回应，收到投诉后已引进强制性投寄条款，要求宣传信函上必须印上“不收取通函”的声明及选项，拒收通函的市民可借此回馈意愿，同时接纳申诉专员的建议，将在三个月内完成居民意愿收集实现通函邮件精确投递。
“惊魂电梯”和“垃圾邮件”这两个近期的申诉，事情虽然不大，但都与市民利益密切相关。申诉专员的介入和发挥作用，对促进有关机构提高公共服务质量起到了重要的作用。针锋相对之后，是和风细雨，问题顺利解决，民怨得以化解，皆大欢喜。
香港申诉专员公署财政独立，专员也不会转职其他行政部门，独立性获保障
根据香港《申诉专员条例》，申诉专员公署的职能是依据投诉或主动发起对行政失当的调查，并出具报告；对于行政违法行为，可依传统的行政上诉、司法审查途径请求救济，申诉专员一般不会受理。所谓“行政失当”是指行政欠效率、拙劣或不妥善，具体包括：不合理行为、滥用权力行为和不合理、不公平、欺压、歧视或偏颇的程序。实践中，行政失当主要表现在行政机关行政管理和做出行政行为的过程中有失公平、欠缺效率等行为，也有少数表现为行政机关的行政行为结论合法但不恰当。
“虽然申诉专员所作的调查报告和建议并没有法律上的约束力，但却能对相关部门产生巨大的影响力。”曾任申诉专员公署法律顾问的香港大学法律系副教授戴耀廷指出，申诉专员所起的作用首先表现在个案处理上，通过对个案的处理实施行政救济，保护投诉人的权益。
香港申诉专员运作的成因固然有充足的资源、行政机关对效率的追求等因素，但这些因素不是最重要的，戴耀廷认为一个监察机制是否有效，除了制度架构的安排外，还有管治文化的元素。
在制度框架上，申诉专员有独立地位。“申诉专员的独立性是建基于他是由行政长官任命、不从属于其他行政部门。申诉专员亦有独立财政权，其职员是独立招聘，不属公务员系统的一般职系。即是说申诉专员及其职员不会之后转职回到其他行政部门，使‘回旋门’的作用不能产生，避免削弱申诉专员的独立性。”戴耀廷指出。
现任申诉专员黎年回顾历史，指出申诉专员的独立公正的调查权力，也有一个演进过程。“申诉专员公署设立之初，职员大部分从政府借调而来，市民眼中的申诉专员公署只是政府属下的一个部门，与政府存在千丝万缕的关系，申诉专员的独立性备受质疑。直到2001年，修订后的《申诉专员条例》赋予申诉专员独立于政府之外的性质，不再隶属于政府部门。并严格规定申诉专员不得视为政府的雇员或代理人，也不能享有政府的地位、豁免权或特权。”
对于申诉专员的独立财政权，黎年补充：“为保障申诉专员的独立姿态，从2001年起，申诉专员公署正式获得财政独立的权力。简单来说，就是政府划拨一笔钱给公署，由专员独立决定雇员的薪酬开支和其他任何用途。换言之，申诉专员公署的开支不受政府预算限制，地位独立。”
此外，从申诉专员制度起源开始，瑞典就要求申诉专员是“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”。前申诉专员戴婉莹具有律师背景，结束其第一届任期中，政府发言人称她“充分表现她的领导才能，对申诉专员公署的工作热诚投入，并继续通过公平、公正的调查或调解，为市民处理有关行政失当的投诉，就社会关注的问题，做直接调查及建议改善方案”。曾对多个国家的“信访”制度进行研究的法律学者、北京邮电大学讲师许志永认为申诉专员个人素质问题实际上是一个选任制度的问题，即通过什么样的制度把“秉性正直”的人推为申诉专员“任何一个社会都不乏热心公共利益的人，任何一个社会都不缺乏‘包青天’，一个健康的社会需要的是把‘包青天’放到合适位置上的制度。”
申诉专员制度成功运作得益于权力制衡的管治文化，更有媒体全面监督
戴耀廷认为这些制度架构的安排并不足以保证申诉专员的独立性，而是要有相应的管治文化才能承托。“一方面行政长官本人是尊重申诉专员的工作独立性，不会干预他的工作，而其他行政部门的官员也有着相同的尊重态度。另一方面，申诉专员也自觉自己是独立自主的，而不会事事先去问行政长官或其他主要官员的看法，也不会猜测上意而自我调校监察的力度和方向。公众也期望申诉专员能不受干预地独立地进行监察工作，这会强化行政长官、行政官员及申诉专员各自对独立性的取向。”(来源：南方都市报南都网)
申诉专员的法律定位决定了它是“无牙老虎”。那么，它的调查报告和建议如何才能发挥作用？一个根本的原因是自由的媒体和开放的社会，是阳光给申诉专员带来了力量。“设想，如果没有媒体舆论的压力，各政府部门就有可能不理会申诉专员的建议或者通过私下运作消解对该部门的批评。有了自由的媒体和开放的社会，当然，更根本意义上说是相对健全的民主制度，各政府部门不得不顾及民众的反应。只要申诉专员秉公处理投诉，获得公众的认可和支持，各政府部门不得不听取申诉专员的建议。”曾在香港大学访问的《华东法律评论》编辑胡键指出。
在一个权力高度制衡的社会里，各种利益纠纷大都能在各个权力部门之间解决，留给申诉专员的，只剩那么“一点点”。“正因如此，香港申诉专员制度运作很好，但投诉量并没有明显上升。也只有这么少的投诉量，申诉专员公署才能按部就班地对投诉进行筛选，对重点投诉进行全面调查。如果申诉或信访系统每年接到1000万件投诉，恐怕任何部门都无能为力。”许志永表示，香港的申诉专员是在做司法之外的“补丁”工作。
“没有这样的管治文化，独立性是难以维持的。同样，因行政部门已有了尊重申诉尊员决定的管治文化，故即使申诉专员并没有法定的惩处权而只可以通过公布调查报告来向犯错部门施加压力，但已足可使申诉专员对行政部门的批评及改善建议，大部分都得到行政部门正面的回应。”戴耀廷表示。
“而经过多年的工作，公众对申诉专员工作的独立性及专业性，普遍是有信心的，这也是申诉专员制度在香港能成为对行政权力监察的有效机制的原因。”最后，戴耀廷表示对这一制度很有信心。
地点：香港九龙旺角荔枝角道及塘尾道交界处
采写：南都记者赵崇强见习记者蒯景怡
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信访办职能、香港申诉专员公署、专员公署、行政督察专员公署、行政公署专员、私隐专员公署、丽水专员公署、高级专员公署、个人资料私隐专员公署
